環(huán)境保護部科技標準司
近日，有媒體報道我國現(xiàn)行的工業(yè)行業(yè)污水排放標準限值遠高于地表水環(huán)境質(zhì)量標準限值，企業(yè)達標排放的合格水，一進入環(huán)境就是劣Ⅴ類水，呼吁盡快提高我國工業(yè)行業(yè)污水排放標準。這些呼吁有助于我國加快制定實施最嚴格的環(huán)境保護制度，同時也反映出有必要引導(dǎo)社會各界準確理解環(huán)保標準相關(guān)法律規(guī)定，抓緊完善實施環(huán)保標準必要的配套措施。
一、排放標準和質(zhì)量標準是兩類不同的標準
標準的作用定位由其上位法決定。1984年我國首部《水污染防治法》第二章“水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定”專門規(guī)定了國家、地方兩級水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準的制定主體、制定原則。1989年的《環(huán)境保護法》第9條和第10條將上述規(guī)定擴大到所有環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，其中明確規(guī)定：污染物排放標準的制定依據(jù)是環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件。此后制修訂的各單項法律均與上述規(guī)定相一致，如現(xiàn)行《水污染防治法》第11條和第13條、《大氣污染防治法》第6條和第7條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第10條和第11條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第11條、《放射性污染防治法》第9條等規(guī)定。
環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準是環(huán)境保護標準的核心組成部分，其他的監(jiān)測方法、標準樣品、技術(shù)規(guī)范等標準是為實施這兩類標準而制定的配套技術(shù)工具。作為法定的國家環(huán)保標準制定主體，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門依法對環(huán)保標準的管理進行細化規(guī)定，先后公布了《環(huán)境標準管理辦法》（國家環(huán)境保護總局令 第3號）和《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》（國家環(huán)境保護總局公告〔2006〕41號），進一步明確了環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的作用定位、制修訂原則。
《環(huán)境標準管理辦法》第7條規(guī)定：“為保護自然環(huán)境、人體健康和社會物質(zhì)財富，限制環(huán)境中的有害物質(zhì)和因素，制定環(huán)境質(zhì)量標準；為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準，結(jié)合技術(shù)經(jīng)濟條件和環(huán)境特點，限制排入環(huán)境中的污染物或?qū)Νh(huán)境造成危害的其他因素，制定污染物排放標準（或控制標準）”?！秶噎h(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》第26條規(guī)定：“在環(huán)境質(zhì)量標準制修訂工作中，應(yīng)對國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量狀況進行充分的調(diào)查研究，收集有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)，進行必要的毒理學(xué)實驗或采用現(xiàn)有的毒理學(xué)實驗數(shù)據(jù)，對比分析其他國家的環(huán)境質(zhì)量標準”；第27條規(guī)定：“在污染物排放（控制）標準制修訂工作中，要按照以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟增長的要求，妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系。應(yīng)對相關(guān)行業(yè)的情況進行調(diào)查和了解，掌握國家的環(huán)保和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，確定標準的適用范圍和控制項目，根據(jù)行業(yè)主要生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)和排放污染物的特點，提出標準草案，并對標準中排放限值進行成本效益分析（包括實施排放限值對產(chǎn)品成本的影響等），預(yù)測行業(yè)的達標率”。
從上述規(guī)定可以看出，環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的作用定位不同、制定原理不同。環(huán)境質(zhì)量標準是具體、明確的環(huán)境保護目標，在環(huán)境質(zhì)量標準的引領(lǐng)下保護和改善環(huán)境質(zhì)量，不僅是環(huán)保標準工作的基本原則和目標指向，也是環(huán)境保護的永恒主題，是從國家到地方、從政府到社會相關(guān)各方所有環(huán)保工作的根本出發(fā)點和落腳點。制定環(huán)境質(zhì)量標準的依據(jù)是環(huán)境基準研究和環(huán)境狀況調(diào)查，前者是對環(huán)境中污染物含量對人體健康和/或生態(tài)環(huán)境的“劑量-反應(yīng)”關(guān)系研究；后者是對環(huán)境中污染物分布情況和發(fā)展趨勢的調(diào)查分析，制修訂環(huán)境質(zhì)量標準就是結(jié)合現(xiàn)實環(huán)境形勢及其對人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響情況擬訂下一步環(huán)境保護的總體目標。污染物排放標準是結(jié)合環(huán)境保護總體形勢和行業(yè)經(jīng)濟、技術(shù)條件提出的污染物排放控制基本要求，是為了實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準而對各行業(yè)規(guī)定的基本環(huán)境準入條件。制定污染物排放標準的依據(jù)是結(jié)合環(huán)境形勢和產(chǎn)業(yè)政策要求，對行業(yè)清潔生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、產(chǎn)排污情況的分析，以及由此得出的全行業(yè)排放達標成本效益對比情況。排放標準并不是越嚴越好，必須考慮產(chǎn)業(yè)政策允許、技術(shù)上可達、經(jīng)濟上可行，體現(xiàn)的是在特定環(huán)境形勢下各排污單位均應(yīng)達到的基本排放控制水平。
也就是說，環(huán)境質(zhì)量標準是從人體健康和生態(tài)健康要求“倒推”出來的“目標值”，污染物排放標準是從行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟能力“順推”出來的“起步值”，從起步到目標正是建立并實施環(huán)境保護制度的關(guān)鍵“戰(zhàn)場”。實際上，從1984年到現(xiàn)在，我國制修訂環(huán)保法律時對環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的相關(guān)規(guī)定均借鑒了國外尤其是發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，對這兩類標準作用定位、制定原理的區(qū)分是過去數(shù)十年來國際環(huán)保立法始終明確堅持的基本原則。目前，從國外環(huán)境法中也找不到將這兩類標準混同起來的做法。
二、銜接排放達標和質(zhì)量達標的環(huán)保制度
目前，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》已經(jīng)確立排放行為“超標（超排放標準）即違法”的原則，但是不能反過來推論出排放行為只要達到排放標準就合法，符合排放標準是合法的必要條件，不是充分條件。事實上，不同排放源的位置不同，周邊排放源數(shù)量、環(huán)境敏感區(qū)分布、自然背景條件不同，排放標準規(guī)定的僅僅是最基本的排放控制要求，是“底線”而不是“上限”；既符合排放標準，又能符合污染物總量控制及環(huán)境敏感點防護要求，最終滿足所在地區(qū)改善環(huán)境質(zhì)量需求的排放源才是合法的。
從單個企業(yè)、設(shè)施的污染物排放達標到區(qū)域環(huán)境容量管理、環(huán)境質(zhì)量達標，是一個從“準入門檻”到“登堂入室”的過程：對于環(huán)境容量富裕、周邊沒有環(huán)境敏感點的排放源，從排放達標到質(zhì)量達標就像進入寬廣、空曠的院子，沒有他人阻擋、沒有行動障礙，只要排放達標、允許進“大門”就可以符合環(huán)境質(zhì)量達標要求、能夠“直趨入室”；對于環(huán)境容量緊張、周邊環(huán)境敏感點密布的排放源，從排放達標到質(zhì)量達標就像進入人頭洶涌、布滿障礙的院子，從排放達標、允許進“大門”到符合環(huán)境質(zhì)量達標要求、“登堂入室”就必須具備更多條件、符合更高要求。需要注意的是，排放標準這個“大門”是對正常進門者設(shè)立的，通過偷排、滲漏、轉(zhuǎn)移等方式排放的“翻墻鑿洞”行為，無論排放指標如何都與排放達標沒有關(guān)系。
從“門檻”到“入室”，銜接單個排放源監(jiān)管與環(huán)境容量、質(zhì)量管理的關(guān)鍵制度是環(huán)境影響評價制度和排污許可制度。
環(huán)境影響評價通過前期預(yù)測、評估分析新增污染源對環(huán)境影響是否可以接受。對于環(huán)境容量尚有余量的地區(qū)，環(huán)評主要是確保新增排放量帶來的環(huán)境壓力不超出環(huán)境承載力，對環(huán)境敏感點構(gòu)成的風(fēng)險可以控制；對于污染物排放已經(jīng)超過環(huán)境容量的地區(qū)，可以接受的環(huán)評結(jié)果是新增排放量能夠帶來產(chǎn)業(yè)升級、淘汰更多的現(xiàn)有排放源，同時對環(huán)境敏感點構(gòu)成的風(fēng)險可控。目前，我國《環(huán)境影響評價法》及其配套法規(guī)、規(guī)章、標準、規(guī)范已經(jīng)形成比較完整的建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理體系，新排放源的前期管理是比較健全的。
排污許可證制度是指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)，經(jīng)環(huán)境保護部門批準后獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度。歐洲、美國的通行做法是，不僅將排污單位應(yīng)當(dāng)遵守的相關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標準、總量控制目標寫入排污許可證，還要將環(huán)境影響評價中污染物控制濃度、采用的治理技術(shù)與減排效果等作為管理內(nèi)容納入其中。其排污許可條件全面、具體，排污許可證可以是數(shù)十頁乃至數(shù)百頁的法律文件，并結(jié)合相關(guān)法規(guī)標準制修訂、排污單位技術(shù)工藝變動等情況適時動態(tài)更新，以此作為企業(yè)環(huán)境行為的準則、環(huán)保部門和社會公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的依據(jù)。
各類污染源的實際排污行為具有多樣性、不穩(wěn)定性和隱蔽性等特點，受到排放監(jiān)控技術(shù)適用性、實施和監(jiān)管成本等因素制約，實際存在的排污行為和污染物種類遠遠超過國內(nèi)外各種排放標準中能夠明確規(guī)定的控制項目數(shù)量。對此，環(huán)境保護部專門印發(fā)了《關(guān)于未納入污染物排放標準的污染物排放控制與監(jiān)管問題的通知》（環(huán)發(fā)〔2011〕85號），明確規(guī)定：對于國家和地方排放標準中沒有規(guī)定排放限值的污染物，排污行為不得造成環(huán)境質(zhì)量超標，不得損害人體健康和生態(tài)環(huán)境，通過進一步落實排污者的環(huán)境保護責(zé)任、嚴格執(zhí)行現(xiàn)行環(huán)境管理制度和排放標準、加強環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控，確保環(huán)境質(zhì)量達標。這方面的工作正是在排放標準之外設(shè)定排污許可條件的重要內(nèi)容。
目前，我國排污許可管理尚未有效開展，環(huán)境保護的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失，從單個排放監(jiān)管到環(huán)境質(zhì)量管理嚴重脫節(jié)。主要原因有兩方面：
一是排污許可管理的法律體系不健全。2008年修訂的《水污染防治法》第20條規(guī)定“國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水”，但是國務(wù)院尚未出臺配套的水污染物排污許可證管理條例。2000年修訂的《大氣污染防治法》第15條規(guī)定“大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物”。這條規(guī)定適用的地域是“大氣污染物總量控制區(qū)”、適用的對象是“主要大氣污染物”，不具有一般普適性，且需要有關(guān)地方人民政府依據(jù)國務(wù)院規(guī)定的條件和程序核發(fā)排污許可證，但是國務(wù)院也未出臺大氣污染物排污許可證管理條例。相對于上述原則性規(guī)定，《環(huán)境保護法》這樣的基礎(chǔ)性、綜合性法律甚至沒有關(guān)于排污許可的規(guī)定。
二是違反排污許可的法律責(zé)任不明確。《水污染防治法》和《大氣污染防治法》規(guī)定了“禁止”無許可或超許可排污、“必須”按照許可條件排污，但是沒有規(guī)定違反排污許可的法律責(zé)任，國務(wù)院也未出臺配套的行政法規(guī)?！缎姓娭品ā芬?guī)定行政強制措施只能由法律設(shè)定?！缎姓幜P法》規(guī)定部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政處罰、“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰”，顯然較低層次的立法無法解決違反排污許可的法律責(zé)任缺失問題。從排污許可管理在整體環(huán)保法律制度中的作用看，違反排污許可的法律責(zé)任應(yīng)不小于《水污染防治法》第74條和《大氣污染防治法》第48條關(guān)于違反排放標準的法律責(zé)任。考慮到違反排污許可行為可能包括有毒有害特征污染物違法排放、對環(huán)境敏感點構(gòu)成嚴重影響等因素，其法律責(zé)任規(guī)定應(yīng)當(dāng)更全面、力度更大。
在排污許可管理法律制度不健全的情況下，加上我國環(huán)保監(jiān)管能力有限、精細化管理水平不高，各地對排放源的具體監(jiān)管通常僅關(guān)注“達標排放”，即排污口監(jiān)測結(jié)果是否違反排放標準；對新排放源許可條件比較全面的環(huán)評審批在“三同時”驗收后也往往隨著時間推移而逐漸淡出環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管視野，結(jié)果是單個排放源按排放標準管住了，整個轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量卻沒管好，許多環(huán)境壓力大的地區(qū)環(huán)境問題日益嚴重，一些地方出現(xiàn)了所謂的“合規(guī)性”傷害。
三、我國排放標準制修訂及實施情況
“十一五”以來我國環(huán)境保護日益受到重視，污染物排放（控制）標準發(fā)展迅速：一是標準數(shù)量增加，現(xiàn)行國家污染物排放（控制）標準達到147項，省級人民政府依法制定并報環(huán)境保護部備案的地方污染物排放標準總數(shù)達到118項；二是標準控制項目增加，如現(xiàn)行標準規(guī)定的水污染物控制項目指標總數(shù)達124項，與美國水污染物排放法規(guī)項目指標總數(shù)（126項）相當(dāng)；三是排放控制要求提高，新制修訂重點行業(yè)排放標準大幅度收嚴了排放限值，適用全國新建火電廠的氮氧化物排放限值、適用重點區(qū)域的水或大氣污染物特別排放限值等指標已經(jīng)成為世界最嚴排放標準；四是突出主要污染物排放量控制，現(xiàn)行國家大氣污染物排放標準控制的行業(yè)二氧化硫、氮氧化物和一次顆粒物排放量均占全國總排放量90%以上，現(xiàn)行國家水污染物排放標準控制的行業(yè)COD和氨氮排放量占全國總排放量的85%以上。
在排放標準控制要求不斷提高的情況下，撇開環(huán)評和排污許可不論，如果各地能夠嚴格執(zhí)行排放標準這個“底線”，顯然也將有助于保護和改善環(huán)境質(zhì)量。然而，相關(guān)專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些重點行業(yè)（領(lǐng)域）排放標準執(zhí)行情況不容樂觀：
一是選擇性執(zhí)行標準問題突出。以近期媒體關(guān)注的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918-2002）為例，這一標準規(guī)定了PH值、色度、懸浮物、COD、氨氮等12項基本項目，總鉛、總鎘等7項重金屬污染物，以及43項特征污染物。其中，特征污染物控制指標應(yīng)根據(jù)接納廢水類型和當(dāng)?shù)厮h(huán)境狀況予以執(zhí)行。如接納紡織染整工業(yè)廢水的污水廠應(yīng)將苯胺類、可吸附有機鹵化物（AOX）等紡織染整行業(yè)特征污染物納入日常監(jiān)測指標。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，紡織染整工業(yè)園區(qū)污水處理廠排放監(jiān)測通常不執(zhí)行這些特征污染物指標。再如，近年來排放標準中普遍設(shè)定了基準排水量、基準排氣量指標，這是杜絕企業(yè)稀釋排放行為的重要指標，但是在具體污染源監(jiān)測中很少考慮這項指標。
二是標準執(zhí)行力度有限。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于同一類污染源的同一項排放控制指標，不同來源的監(jiān)測數(shù)據(jù)得出的排放達標率各不相同。污染源連續(xù)自動在線監(jiān)測結(jié)果通常比環(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測和企業(yè)例行監(jiān)測更加全面、客觀，但自動在線監(jiān)測系統(tǒng)的種類、安裝率、運行率還不理想，無法替代環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員手工取樣、分析。當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)繁重，而環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員、設(shè)備、資金能力有限，顯然難以有效監(jiān)督所有排放源是否全面、穩(wěn)定達標。
出現(xiàn)這些問題的主要原因，主要有3方面：
一是我國環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱。擔(dān)負日常監(jiān)管職能的市縣環(huán)保局往往只有十幾個、幾十個人員編制，且業(yè)務(wù)水平不高、甚至不能正確判斷具體排放行為應(yīng)當(dāng)適用哪一項排放標準。與此形成鮮明對比的是，美國聯(lián)邦環(huán)保局和加州環(huán)保局僅從事大氣環(huán)境管理的專職人員就分別達到1400人、3000人，且均受過高等教育和技術(shù)培訓(xùn)。
二是我國環(huán)境信息公開制度不健全。當(dāng)前法律法規(guī)強調(diào)政府環(huán)境信息公開，而缺少對排污主體環(huán)境信息公開的要求，與發(fā)達國家廣泛開展的環(huán)評、許可證、企業(yè)監(jiān)測與報告信息公開還有很大差距。近期環(huán)境保護部出臺的《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》和《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》是一個良好的開端，但全面、充分利用社會力量監(jiān)督排污行為還需要完善一系列法律法規(guī)。
三是眾所周知的違法成本低、守法成本高，標準執(zhí)行不力又加劇了這一問題，形成惡性循環(huán)。實際上，如果全面、嚴格執(zhí)行標準，將引領(lǐng)環(huán)保技術(shù)進步、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，迅速降低守法成本。如“十一五”期間嚴格執(zhí)行火電二氧化硫排放標準，使火電廠脫硫設(shè)施造價從近2000元/千瓦迅速下降到150元/千瓦，而脫硫效率從80%左右提高到98%以上。
四、關(guān)于提高排放標準實施效果的建議
基于以上分析，當(dāng)前需要重點從以下方面入手，著力提高排放標準實施水平，有效促進環(huán)境質(zhì)量改善：
一是建立排污許可制度。修改《環(huán)境保護法》，明確規(guī)定國家建立排污許可制度、禁止無許可或違反許可排污。抓緊出臺《排污許可證管理條例》，明確排污許可條件的設(shè)定原則、主要內(nèi)容，以及核發(fā)排污許可證的程序、方法。
二是加大違法成本。修改《環(huán)境保護法》及各單項環(huán)保法律，加大超標排放、超許可排放的整體處罰力度，明確規(guī)定違反排污許可排污須承擔(dān)不小于超標排放的法律責(zé)任；違反排污許可條件中有關(guān)防止嚴重污染環(huán)境的規(guī)定，按照《刑法》第338條追究刑事責(zé)任。
三是加強環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。加大人員、資金、技術(shù)、設(shè)備投入力度，建立環(huán)保監(jiān)管投入占財政支出比例的目標考核機制。
四是加大環(huán)境信息公開力度。在推進國控重點企業(yè)自行監(jiān)測和監(jiān)督性監(jiān)測信息公開的基礎(chǔ)上，修改完善相關(guān)法律法規(guī)，全面推進環(huán)評、排污許可管理的公眾參與和信息公開，依靠社會力量強化排放監(jiān)督。
五是完善配套措施。研究出臺鼓勵重點行業(yè)清潔生產(chǎn)和污染治理技術(shù)開發(fā)、應(yīng)用、推廣的經(jīng)濟激勵政策。結(jié)合各環(huán)保專項規(guī)劃、名錄的制定、實施情況，研究建立國家環(huán)境管理優(yōu)先控制污染物名錄。加強環(huán)保標準宣傳培訓(xùn)和實施情況評估，指導(dǎo)各地準確理解、正確使用標準。
